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Derecho ambiental

LA SEGURIDAD JURÍDICA. UN COMPONENTE DE LA SUSTENTABILIDAD.
El Poder Judicial. El Teorema de Coase[i] y la eficiencia en el Derecho Ambiental//Juan Pablo Gudiño Gual//http://www.cica.es/aliens/gimadus//Sumario: 1.- El Análisis Económico del Derecho y su aplicación en las decisiones jurídicas fundamentales en materia ambiental. 2.- Los límites de la Eficiencia en el Derecho Ambiental a la luz de la Justicia Distributiva. 3.- El Marco Jurídico del Principio de Justicia Ambiental. 4.- La Seguridad Jurídica: Sustentabilidad, Eficiencia y Justicia Distributiva en Materia Ambiental. 5.- Los Intereses Difusos. 6.- El derecho a un ambiente adecuado y la Ley de Amparo. 7.- Participación del Poder Judicial. 8.- Conclusión.


1.- El Análisis Económico del Derecho y su aplicación en las decisiones jurídicas fundamentales en materia Ambiental.
El principio y marco de actuación de la regulación, planeación y gestión ambiental en México debe ser el desarrollo sustentable, que consiste en mejorar la calidad de vida y la productividad de las personas, fundado en medidas apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección del ambiente y aprovechamiento de recursos naturales, de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras.
Dicha categoría ha sido insertada a escala global como resultado de la celebración de diversas convenciones a las que nuestro país se ha adherido, dentro de las que destacan las siguientes: La Conferencia sobre Medio Ambiente Humano, celebrada en Estocolmo en el año de 1972; la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo ó “Cumbre de la Tierra”, celebrada en Río de Janeiro en 1992, con su Programa denominado “Agenda 21”; y la más reciente de ellas, celebrada en Johannesburgo a finales del 2001, instrumentos internacionales mediante los cuáles se desdobla la economía del bienestar y son factibles de observarlos a la luz del Análisis Económico del Derecho que se desarrolla en el Teorema de Coase.
La existencia y necesidad de que se materialice el derecho a un medio ambiente sano y adecuado para el desarrollo y bienestar de la persona, ha quedado prácticamente reconocido en todas las Constituciones Latinoamericanas, por lo que estas perspectivas fueron claramente reiteradas en el Simposio Mundial de Jueces sobre el Desarrollo Sostenible y la Función del Derecho; celebrado en Johannesburgo, Sudáfrica del 18 al 20 de agosto de 2001.
La necesidad de abordar teóricamente el tema, para construir un referente respecto de las decisiones jurídicas fundamentales en materia ambiental, se antoja un requisito sine qua non. Por ello, no se puede soslayar el hecho de reconocer que los conceptos de Justicia y Eficiencia, que conforman el ideal de la economía del bienestar, en buena parte del siglo XX, se encontraban divididos y disociados, “divorcio” que se veía reflejado en el concepto de la división del trabajo y de la tesis y antítesis hegeliana que, en la práctica, lograba la evolución.
Sin embargo, durante los años 1960 a 1990, los conceptos de justicia y eficiencia retornaron para asociarse y se convirtieron en los ejes conductores de la economía del bienestar, gracias a, entre otras, las aportaciones teóricas de John Rawls, en su obra A Theory of Justice e incluso, a la apremiante realidad económica, social, política y ambiental que a escala mundial se vivió en ese período[ii], y que motivaron a crear un proceso de reasociación de la justicia y la eficiencia, adquiriéndose el concepto de igualdad como justicia distributiva, es decir, una estructura social que consagre el despilfarro con la coexistencia de la marginación y la mitigación del medio ambiente en el ámbito multinacional y especialmente a los países megadiversos, no puede ser justa. Es por ello que en las décadas de los años 60´s y 70´s, un sector de la teoría jurídica abrió sus puertas a la consideración del concepto de eficiencia, con todas sus tendencias, a lo que se conoce como el “Análisis Económico del Derecho”. Incluso, algunos seguidores están de acuerdo en postular que la producción del derecho, tanto legislativa como jurisdiccionalmente, deben orientar sus decisiones hacia la consecución de la eficiencia[iii].
En general y desde el punto de vista económico, el concepto de eficiencia se encuentra explicado y justificado, en un primer nivel, por el Principio de Pareto débil[iv], y actualmente por el Teorema de Coase. Donde resulta que el primero consiste en definir a una situación social óptima (óptimo paretiano), sólo sí a partir de ella, no es posible cambio alguno que satisfaga la doble condición de que al menos un individuo salga con él ganando y ninguno salga perdiendo[v]. Consecuentemente desde el punto de vista del derecho ambiental, la sustentabilidad se encuentra conceptuada dentro del óptimo paretiano, ya que en la medida en que se tome en cuenta la necesidad jurídico-económica de internalizar los costos ambientales, tal y como lo expresa Coase en su teorema, se formularán decisiones jurídicas fundamentales eficientes (leyes y resoluciones jurisdiccionales) y el sistema jurídico ambiental será justo, al existir seguridad jurídica, desde el punto de vista jurisdiccional, y certidumbre jurídica desde el punto de vista legislativo. Por ende, un cierto estado social es eficiente sí y sólo si es un óptimo de Pareto[vi].
No obstante, actualmente y tomando en cuenta a la política ambiental con todos y cada uno de los principios que el Ejecutivo Federal deben de cumplir para su formulación y conducción[vii], el Óptimo de Pareto demuestra su estrechez y rigidez toda vez que deja irresoluto el costo de las externalidades no compensadas y que devienen de la actividad de un individuo que las hace recaer sobre otros individuos, e incluso sobre la colectividad y se impide la eficiencia que se refleja en las decisiones jurídicas fundamentales, es por ello la persistencia de la contaminación al aire, agua y suelos de algunas industrias. Por ende, y al seguir existiendo polución, estamos en presencia de la interferencia entre una actividad productiva y el cuidado al medio ambiente.
El Teorema de Coase[viii], claramente resuelve y ve mas allá de la simple resolución de la interferencia y la descripción de las internalidades y externalidades, es decir, jurídicamente, lo decisivo no es el agente económico que produce la interferencia entre el daño causado por las externalidades con la obligación de internar los costos ambientales, mediante la aplicación de medidas de seguridad, de urgente aplicación y sanciones económicas; más bien lo que debe resolverse en la aplicación del derecho ambiental, es la materialización de la sustentabilidad que trae como consecuencia el reconocimiento del derecho a interferir, pero, ¿Qué interferencias y en qué medida deben permitirse? Es decir, al resolver jurisdiccionalmente asuntos ambientales debe tenerse en cuenta que al aplicar el concepto de desarrollo sustentable traerá consigo el otorgar seguridad jurídica y hacerse eficiente, determinando los alcances del derecho de interferencia y los grados de la misma.
El Teorema de Coase, en la sustentabilidad, debe verse reflejado de la siguiente manera: Un individuo económicamente inmerso en el mercado, deberá producir sustentablemente para dar cumplimiento a la legislación ambiental, mientras se internalicen los costos ambientales, a cambio de las externalidades, previamente a que existan casos resueltos en las decisiones jurídicas fundamentales que así desplieguen al aprovechamiento sustentable y sus límites permisivos; para lograr la protección ambiental, por medio de la certeza y seguridad jurídicas, como requisitos de la eficiencia y justicia. Por ello, el Teorema de Coase en el Medio Ambiente consiste en la sustentabilidad.
Ahora bien, es en las resoluciones judiciales en las que debe encontrarse inmersa la necesidad de la eficiencia y seguridad jurídica como hilo conductor del desarrollo sustentable, por ello en este rubro, las máximas autoridades judiciales deben considerar al Análisis Económico del Derecho, desplegado por el Teorema de Coase como parte de lo jurídico-económico-ambiental; trinomio que se ocupa de las cuestiones normativas que sirven como guía para emitir criterios agudos y tenaces para las decisiones jurídicas fundamentales que implican que las reglas jurídicas que se adopten tengan como primer marco de referencia y parteaguas al concepto de eficiencia.

La sustentabilidad definida y desplegada mediante el teorema de Coase se convierte en una forma de seguridad jurídica si se reconoce que tendrá derecho a interferir sólo el sujeto que produce la interferencia, mientras a éste le reporte un beneficio marginal mayor que el daño marginal sufrido por el medio ambiente que lo soporta, ya que de lo contrario, será racional para los órganos encargados de tomar decisiones jurídicas fundamentales (legislación y resoluciones judiciales), no soportar la interferencia.

2.- Los límites de la Eficiencia en el Derecho Ambiental a la luz de la Justicia Distributiva.

Si lo que se persigue es la eficiencia, para lograr la seguridad jurídica como un componente de la susutentabilidad, es necesario interrogar ¿Cuáles son los limites de dicha eficiencia a la luz del aprovechamiento sustentable de los recursos naturales? Dicho en otras palabras: ¿Hasta qué punto es permisible que por la eficiencia se violente la seguridad jurídica mediante normas y decisiones judiciales que soporten la interferencia?

La justicia ambiental no debe tender simplemente a conseguir la eficiencia, ya que ésta es sólo un ingrediente de la justicia, es decir, debe tomar en cuenta la totalidad del sistema jurídico utilizando como herramienta la combinación de la eficiencia y la justicia distributiva, que se despliega mediante la combinación de las actividades productivas que forman parte del derecho privado y la justicia distributiva, que resuelve el problema del daño ambiental y la responsabilidad ambiental, teniendo en cuenta al productor del daño, y al medio ambiente dañado, como otro sujeto abstracto de la relación daño-reparación, planteándose una exigencia de compensación a cargo del causante del daño y en la cuantía necesaria para repararlo, y sólo se logrará mediante la internalización de costos ambientales contra las externalidades del daño, causado que provocan la interferencia. Por tanto, el límite de la eficiencia es precisamente la justicia distributiva, para lograr que el que aprovecha los recursos naturales retorne a la naturaleza y a la colectividad reconocida en la garantía constitucional de que todo individuo tiene derecho a un medio ambiente adecuado; su reparación consecuencia del daño, previniendo que el costo de la reparación como externalidad, tenga como consecuencia una mayor ventaja económica en el aprovechamiento y un aumento en el precio del producto.

3.- El Marco Jurídico del Principio de Justicia Ambiental.

Como marco jurídico que engloba a dicho principio, no debemos entender simplemente el conjunto de normas de derecho que lo regulan, más bien, no tomar en cuenta una serie de normas que no fueron diseñadas para la aplicación del principio de justicia ambiental; es decir, existen normas que imponen obligaciones y que no fueron diseñadas para resolver problemas ambientales, tal es el caso del régimen de responsabilidad, que tiene como origen la teoría de las obligaciones y proviene de principios de derecho civil. Entonces el principio de justicia ambiental se ve enmarcado en las normas y resoluciones jurisdiccionales que se generan a consecuencia de los efectos ambientales, al ocuparse de elementos ambientales, tales como los recursos naturales y contribuyen a definir su régimen jurídico.

Este principio se consagra como bien jurídicamente tutelado por el sistema jurídico colectivo, relacionado con la forma de disfrutar y aprovechar el bien y su titularidad, sin excluir la garantía individual del derecho de disfrutar de un medio ambiente adecuado. Por tanto, deben considerarse los alcances del principio de la justicia ambiental, a la luz de la responsabilidad ambiental y a la titularidad del derecho al medio ambiente con sus características de disfrute, pluralidad, equidad y eficiencia. Es de disfrute porque otorga al sujeto únicamente el goce del derecho, pero se reconoce la titularidad colectiva, aunque existen bienes ambientales de propiedad privada; por ende, estamos ante un derecho subjetivo público que se configura al menos como el derecho de todo individuo a gozar de un ambiente sano. De ahí la necesidad de que la justicia distributiva consagre al principio de justicia ambiental y resuelva las interferencias de las externalidades por no internalizar los costos ambientales; por ello debe aplicarse el Teorema de Coase para materializarse, ex ante en la legislación y ex post en las decisiones judiciales, y así materializar fáctica y jurídicamente el Principio de Justicia Ambiental.

El principio relativo a la justicia ambiental fue incorporado parcialmente desde el año de 1989 en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), estableciendo al efecto en su artículo 15, fracciones IV y XII, respectivamente, que “quien realice obras o actividades que afecten o puedan afectar el ambiente, está obligado a prevenir, minimizar o reparar los daños que cause, así como a asumir los costos que dicha afectación implique” (reparación del daño), y que “toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar. Las autoridades en los términos de ésta y otras leyes, tomarán las medidas para garantizar ese derecho”.

Posteriormente, en el año de 1999 tuvo lugar la reforma al artículo 4º de la Constitución Política, elevando a rango de garantía constitucional el derecho a un medio ambiente adecuado. No obstante, la obligación de proporcionar acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos por parte del Estado, que también forma parte del principio de justicia ambiental establecido en las declaraciones de Estocolmo y de Río, encuentra dificultades para su cumplimiento, dada la problemática que representa definir el alcance del derecho a un medio ambiente adecuado, y como consecuencia, incorporar los mecanismos necesarios para garantizarlo.
Entonces, para dar cabal cumplimiento al principio de justicia ambiental se requiere, en primer lugar, reconocer: a) La necesidad de remediar el daño provocado por las externalidades que se verifica en las interferencias, mientras existan normas que regulen la obtención de beneficios mayores que la internalización de costos; y b) el reconocimiento del interés jurídico difuso; es decir, aquél que no corresponde exclusivamente a la nación ni a los particulares, sino a la colectividad, como la titularidad colectiva por naturaleza del bien jurídico medio ambiente, independientemente de que la propiedad de los recursos naturales pueda ser de naturaleza pública, privada o social; es decir, es imperativo reconocer la acción de clase.

4.- La Seguridad Jurídica: Sustentabilidad, Eficiencia y Justicia Distributiva en Materia Ambiental.

Para lograr “darle vida y vigencia” al desarrollo sustentable, procurando en todo momento satisfacer la seguridad jurídica a través de la eficiencia y la justicia distributiva, es necesario que en las reglas jurídicas, incluyendo a las decisiones judiciales, se consideren los siguientes principios rectores:

Característica holística.- Para lograr la eficiencia jurídica y justicia distributiva es preciso considerar al desarrollo sustentable y a la protección del medio ambiente, constitutivos del proceso de desarrollo productivo, internalizando los costos de los posibles daños, sin considerarse en forma aislada. Es decir, el desarrollo sustentable no es exclusivamente protección.

Limitaciones productivas.- Los Estados deben reducir y eliminar los sistemas de producción y consumo insostenibles que provocan externalidades y violentan el derecho colectivo a un medio ambiente adecuado.

Participación recíproca de Estado y sociedad.- El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados. Toda persona debe tener acceso adecuado a la información que sobre el medio ambiente, dispongan las autoridades públicas, proporcionándose el acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos; entre éstos, el resarcimiento de daños, que sólo se logrará eficazmente internalizando los costos ambientales en todos los sistemas de producción.

Creación de cuerpos legales eficaces.- Los Estados deben promulgar leyes eficaces sobre el medio ambiente y desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Resolviendo el problema de las interferencias por la no internalización de los costos ambientales que provocan las externalidades de daño medioambientales.

Principio precautorio.- Los Estados deben aplicar ampliamente el criterio de precaución, cuando haya peligro de daño grave o irreversible.

Internalidades y externalidades.- Las autoridades nacionales deberán constreñir a la internalización de los costos ambientales y fomentar el uso de instrumentos económicos que generen mayores beneficios que gastos.

Los anteriores principios han sido incorporados al marco jurídico ambiental, a través de reformas a la Constitución Política, y de la expedición de diversos ordenamientos legales, tales como la LGEEPA, ley marco que materializa la programación y gestión de la política ambiental, y los criterios aplicables a los recursos naturales regulados por otras disposiciones legales: la Ley General de Vida Silvestre, y la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.

5.- Los Intereses Difusos.

El ejercicio de la acción para exigir la reparación de un daño ambiental que afecta directamente la salud o los bienes de una persona no tiene mayor problema, dado que fácilmente puede acreditarse el interés jurídico por parte de dicho sujeto. La dificultad se presenta cuando el daño no es imputable a un solo sujeto activo, sino a una colectividad de causantes, o afecta también a una colectividad y no a una persona en lo individual (como sucede con la mayoría de los daños ambientales que se causan por las interferencias).

El derecho a un medio ambiente adecuado, al igual que otros derechos que se han venido denominando “derechos de tercera generación”, como el de la autodeterminación de los pueblos, han generado una problemática que se ha convertido en un círculo vicioso, que va desde la aceptación de los mismos como derechos autónomos, la terminología equívoca que se utiliza para su identificación (intereses difusos, intereses sociales, intereses de grupo, intereses colectivos) y sobre todo, en la forma y la necesidad de su protección jurisdiccional.

Entre la doctrina existen diversas teorías para diferenciar a los intereses difusos de los sociales y de los colectivos, pero independientemente de cuál sea el concepto más apropiado para denominar a los derechos ambientales, lo que sí puede advertirse es que se trata de derechos supraindividuales y metatemporales, mismos que por su naturaleza traen aparejado el problema de su legitimación. En la legitimación común se actúa con base en la titularidad de un derecho subjetivo propio, en tanto que, en el caso de los intereses difusos o de grupo, el problema radica en determinar a los sujetos legitimados activamente, para promover las acciones relativas a los intereses de la colectividad.

En el ámbito internacional se advierten dos tipos de solución a la problemática antes mencionada: Una consiste en habilitar nuevos mecanismos procesales, legitimando a asociaciones de titulares de intereses difusos (Ministerio Público, ONG´s, Comisión de Derechos Humanos) como en el caso de Estados Unidos y algunos países europeos; otra, a través de instituciones procesales ya existentes, como ocurre en la mayor parte de los países de América Latina, como Venezuela, Brasil, Chile y Costa Rica, entre otros.

6.- El derecho a un ambiente adecuado y la Ley de Amparo.

Por estar comprendidos dentro de las garantías individuales, los derechos ambientales pueden ser objeto del juicio de amparo. Sin embargo, existe el problema para acreditar el interés jurídico conforme a lo dispuesto por el artículo 73, fracción IV de la Ley de Amparo.

En México, la mayoría de los Jueces de Distrito han negado a los promoventes la posibilidad de acceder a que se haga justicia ambiental vía amparo, al considerar la falta de interés jurídico del quejoso, fundando el sobreseimiento del juicio con base en el mencionado artículo de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución; los menos han otorgado amparos o la suspensión del acto reclamado.

Otro problema en materia de amparo deriva de los efectos de la sentencia, que conforme a nuestro sistema procesal siempre deben cumplir con la “Fórmula Otero”, que establece que las sentencias no surten efectos erga omnes, lo cual resulta inadecuado en el caso de derechos ambientales, dada la naturaleza de los intereses difusos en juego, que hacen necesario ampliar los alcances de las sentencias con la finalidad de que sus efectos tresciendan y salvaguarden el Medio Ambiente y a la colectividad afectada, por el daño producido que tendrá como lógica consecuencia quebrantar y comprometer el desarrollo, salud y bienestar de las próximas y futuras generaciones.
7.- Participación del Poder Judicial.

Un sistema judicial imparcial y eficiente es indispensable para el desarrollo económico, social y ambiental de un país, ya que éste es quien se encarga de hacer efectivas las reglas que permiten a los agentes sociales, económicos y ambientales, interactuar relacionados sin disociaciones para desempeñarse en un entorno de certidumbre y de garantía a los derechos de los gobernados, que se traduce en la seguridad jurídica. Por tanto, partimos de la base que sin seguridad jurídica no existe el desarrollo económico, social y ambiental que todo país requiere.

La participación del Poder Judicial es decisiva para la ejecución, desarrollo y aplicación coercitiva del derecho ambiental. Dada la magnitud de la problemática ambiental que enfrenta el país, que se traduce en las interferencias producidas por las externalidades que siguen produciendo deforestación, erosión de los suelos, contaminación atmosférica, del agua y del suelo, así como en la severa escasez de algunos recursos naturales, se requiere una amplia participación del Poder Judicial en su calidad de custodio del cumplimiento de la ley y promotor del desarrollo sustentable.

La función del Poder Judicial en materia ambiental es doblemente importante: Por un lado, consiste en interpretar y aplicar la legislación; y por el otro, identificar las inconsistencias entre las normas secundarias y la Constitución, todo lo cual redundará en un mejoramiento del marco jurídico vigente, y de una mejor gestión ambiental, que se traduce en la materialización efectiva del desarrollo sustentable, que traerá como lógica consecuencia la certeza y seguridad jurídica como base para el desarrollo económico, social y ambiental del país.

De ahí que sea necesario obligar a internalizar los costos ambientales a todos los productores, para que dejen de existir externalidades que provocan interferencias en contra del medio ambiente, lo que implicará reconocer que este constreñimiento traerá como consecuencia lograr uno de los requisitos del desarrollo sustentable, y así crear una cultura de interpretación e integración constante del marco jurídico ambiental, en la esfera de competencias del Poder Judicial, que vaya adecuándose progresivamente a las necesidades cambiantes y diversas de los distintos actores involucrados en la gestión y política ambientales, considerando necesario aplicar el Teorema de Coase, mediante la resolución del problema generado por las interferencias derivadas de los daños producidos al medio ambiente consecuencia de las externalidades. Esto aporta un elemento de equidad que sería el complemento idóneo de la seguridad jurídica que pretenden dar las leyes en la materia. Asimismo, es fundamental la creación de un acervo de jurisprudencia ambiental, que se convierta en un factor determinante en la consolidación de los principios rectores de la política ambiental. Por tanto, es factible afirmar que el sistema jurídico, no debe dejar pasar de lado el contenido de la eficiencia como primicia de la sustentabilidad en las decisiones jurídicas fundamentales ni en los casos difíciles. Es responsabilidad de todo abogado proveer lo necesario para delimitar las interferencias de las internalidades y externalidades a la luz de la protección al medio ambiente.

No obstante la carencia de regulación, es necesario considerar que en materia ambiental, la obligación de los órganos jurisdiccionales de fundamentar y motivar, se traduce en el reconocimiento implícito que debe existir dentro de sus resoluciones, en el sentido de que el medio ambiente involucra conocimientos técnicos, científicos, jurídicos y económicos interdisciplinarios (la característica holística[ix] del Medio Ambiente) que dan sustancia y cuerpo al caso concreto que tienen frente a ellos; y con esto lograr conocer, entender y resolver lo necesario sobre la forma en que actuó el sujeto que aprovechó recursos naturales susceptibles de aprovechar; siempre considerando el principio de prevención como base fundamental de preservación de la vida humana y de la biodiversidad; razonando sobre la interdependencia entre el ser humano y la naturaleza.

En el ámbito legislativo no se han desarrollado hasta ahora los mecanismos necesarios para hacer efectivos los derechos ambientales, por no aplicar el Teorema de Coase en la trascripción legislativa de la realidad. Por lo que en el ámbito administrativo, bajo el marco jurídico actual, la autoridad ambiental se ve limitada a sancionar con multas inocuas, que obviamente resultan más cómodas y baratas que modificar los procesos productivos contaminadores. Esta situación ha significado que los empresarios incorporen las multas en los costos de producción, más no que internalicen en sus costos, los daños que generan.

8.- Conclusión.

Existe una conciencia mundial de la importancia y trascendencia de la existencia del daño ambiental y que es fundamental atender sus causas (interferencias producidas por las externalidades, causadas por la no internalización de costos). Por ello, se requiere de una participación activa del Poder Judicial, no sólo para dirimir controversias que se susciten en materia ambiental y consecuentemente para generar la jurisprudencia necesaria para actualizar el propio marco jurídico del desarrollo sustentable, sino también para promover en el ámbito de su competencia las reformas necesarias a la legislación, y facilitar el acceso a la seguridad jurídica como un componente de la sustentabilidad; siempre considerando en su construcción, que el Teorema de Coase y el Análisis Económico del Derecho, han pasado de ser teoría, forma de argumentación jurídica y dogma jurídico; a una herramienta de carácter fáctico que es de vital importancia tomarla en cuenta para transcribir la realidad que urge sea normada de forma eficaz y eficiente, derivada de la clara interdependencia hombre-naturaleza.

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